SĘDZIA TK PIOTR PSZCZÓŁKOWSKI – ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędziego TK Piotra Pszczółkowskiego

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2017 r.,

sygn. akt P 16/16
Na podstawie art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2017 r., sygn. P 16/16, w którym Trybunał umorzył postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 maja 2016 r., czy art. 84 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.; dalej: p.r.d.) w zakresie, w jakim nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych i przedmiotowych, jest zgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uważam, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania w postaci niespełnienia przez pytanie prawne przesłanki funkcjonalnej oraz niedostatecznego wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Po-znaniu lub sąd pytający), w jakim zakresie odpowiedź przez Trybunał na pytanie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie przez ten Sąd kwestii legalności zaskarżonej decyzji starosty o cofnięciu diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych.

Podjęte przez Trybunał Konstytucyjny postanowienie o umorzeniu postępowania postrzegam, niestety, jako przejaw nadmiernego formalizmu procesowego, który prowadzi do nieuprawnionego zawężenia sądom możliwości uzyskania od Trybunału odpowiedzi rozstrzygających wątpliwości konstytucyjne, jakie ujawniają się w toku sądowego stosowania przepisów prawa. Uważam, że jeśli sąd decyduje się przedstawić Trybunałowi pytanie prawne i jednocześnie zawiesić postępowanie co do meritum, to domniemywać należy, że odpowiedź Trybunału ma dla tego sądu rzeczywiste znaczenie. Wówczas tylko oczywisty brak jakiegokolwiek związku między zarzutami podniesionymi w pytaniu oraz sprawą, na kanwie której pytanie to zostało przedstawione, uzasadniać może odmowę merytorycznego rozpoznania pytania przez Trybunał. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie zachodziła.

Swoje zdanie odrębne uzasadniam następująco:
1. Zasadniczą przyczyną umorzenia postępowania Trybunał uczynił zarzut, że sąd pytający nie wykazał „w sposób dostateczny” ziszczenia się przesłanki funkcjonalnej, czym miał uchybić wymaganiom formalnym wynikającym z art. 52 ust. 2 pkt 5 otpTK. Trybunał – w lakoniczny sposób (cz. II, pkt 3.2.1 uzasadnienia) – stwierdził, że „sąd pytający lakonicznie uzasadnił spełnienie przesłanki funkcjonalnej, ograniczając się wyłącznie do formuły, że od odpowiedzi Trybunału zależy rozstrzygnięcie skargi złożonej w rozpoznawanej przez WSA sprawie” i nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałoby orzeczenie o zgodności lub niezgodności z Konstytucją zakwestionowanego przepisu.
Nie podzielam tej oceny. Uważam bowiem, że uzasadnienie przedstawione przez sąd pytający dostatecznie wyjaśnia znaczenie orzeczenia trybunalskiego dla toczącego się przed tym sądem postępowania w sprawie legalności decyzji organu administracji.
Przede wszystkim, sąd pytający – sąd administracyjny – precyzyjnie wskazał problem konstytucyjny, jaki dostrzegł w związku z koniecznością zastosowania art. 84 ust. 3 p.r.d. jako prawnej podstawy decyzji administracyjnej, której legalność kontroluje. Zdaniem sądu pytającego, przepis – w powiązaniu z art. 84 ust. 4 p.r.d. – przewiduje sankcję administracyjną (w postaci odebrania uprawnień do wykonywania badań technicznych) o nadmiernym stopniu dolegliwości, od której nałożenia organ administracji (starosta) nie może odstąpić (problem automatyzmu sankcji). Zastosowanie art. 84 ust. 3 p.r.d. skutkuje utratą przez diagnostę prawa do wykonywania zawodu przez okres co najmniej 5 lat. Sąd pytający przedstawił również stan faktyczny zawisłej przed nim sprawy, z którego wynika, że w przedmiotowej sprawie sąd musi rozstrzygnąć skargę na decyzję starosty o cofnięciu skarżącemu diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych. W treści skargi diagnosta nie tylko podniósł zarzuty naruszenia przez organ prawa materialnego, ale także poddał sądowi pod rozwagę problem zgodności art. 84 ust. 3 p.r.d. z Konstytucją i możliwość skierowania pytania prawnego do Trybunału. Wątpliwości skarżącego podzielił sąd pytający. Moim zdaniem, z treści uzasadnienia pytania prawnego wyraźnie jasno wynika, że problem konstytucyjny przedstawiony przez sąd pytający pozostaje w ścisłym związku z zawisłą przed nim sprawą.
Sąd pytający wyjaśnił ponadto, że „przedstawione powyżej wątpliwości w aspekcie konstytucyjności ww. przepisu prawnego nie mogą – zdaniem Sądu – zostać usunięte w drodze zastosowania różnorodnych reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności także w drodze procesu wykładni przepisów prawa zgodnej z Konstytucją” (s. 13 uzasadnienia pytania prawnego). Odnosząc się do treści art. 84 ust. 3 p.r.d., sąd pytający stanął na stanowisku, że „[t]en sposób regulacji normatywnej, biorąc pod uwagę różnorodne sposoby wykładni tekstu prawnego, pozwala na wyinterpretowanie wyłącznie normy prawnej nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek zachowania się w określony, przewidziany przez przepis art. 84 ust. 3 [p.r.d.], sposób” (s. 8 i 9 uzasadnienia pytania prawnego). Tymczasem to właśnie automatyzm sankcji oraz jej dolegliwość naruszają – w jego opinii – art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji. Sąd pytający dostrzegł potrzebę rozstrzygnięcia przez Trybunał tego, czy z punktu widzenia wymienionych wzorców nie zachodzi konieczność na-łożenia na organ nadzoru obowiązku uwzględnienia okoliczności podmiotowych i przedmiotowych konkretnej sprawy, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od nałożenia sankcji. W jego ocenie, wyłącznie pod warunkiem uwzględnienia tych okoliczności przez organ administracji decyzja o cofnięciu uprawnień mogłaby czynić zadość wymaganiom konstytucyjnym (zob. s. 10 uzasadnienia pytania prawnego).
Zgadzam się z poglądem Trybunału, że wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 5 otpTK wyjaśnienie znaczenia orzeczenia trybunalskiego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy nie może ograniczać się do powtórzenia ogólnej formuły ustawowej. Ustawodawca wymaga „wyjaśnienia” związku między orzeczeniem Trybunału oraz sprawą zawisłą przed sądem pytającym, a nie zawarcia w uzasadnieniu pytania określonej frazy (np. że sąd zamierza uchylić decyzję w razie orzeczenia niekonstytucyjności). Jednakże w przypadku pytania prawnego WSA w Poznaniu trudno wyobrazić sobie, jakie jeszcze elementy miałyby znaleźć się w jego uzasadnieniu w sytuacji, gdy Sąd ten:

a) wskazał okoliczności faktyczne i prawne zawisłej przed nim sprawy (z których jasno wynika związek między sprawą i problemem przedstawionym w pytaniu),

b) precyzyjnie przedstawił wątpliwości konstytucyjne dotyczące przepisu, który stać się ma podstawą jego rozstrzygnięcia (Trybunał nie miał wątpliwości co do ziszczenia się przesłanki przedmiotowej w niniejszym postępowaniu),

c) zwrócił uwagę na nie-możność samodzielnego usunięcia wątpliwości przez zastosowanie metody wykładni, w tym wykładni w zgodzie z Konstytucją (czego Trybunał nie zakwestionował),

d) wyjaśnił, że w ocenie Sądu stan spełniający wymagania konstytucyjne (co oczywiste – również w sprawie zawisłej przed tym Sądem) byłby osiągnięty dopiero wówczas, gdyby przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień organ nadzoru miał obowiązek ustalenia i oceny okoliczności podmiotowych i przedmiotowych sprawy innych, niż opisane w art. 84 ust. 3 p.r.d.

W literaturze podnosi się, że wymóg wyjaśnienia, w jakim zakresie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pyta-nie zostało przedstawione, „powinien być respektowany ze szczególną starannością, gdy związek pytania prawnego z rozstrzygnięciem sprawy nie jest oczywisty. (…) Jednak w wielu przypadkach funkcjonalność pytania prawnego jest ewidentna, np. w wypadku zakwestionowania przez sąd administracyjny przepisu będącego podstawą kontrolowanej decyzji administracyjnej. Uważam, że uznawanie w tego typu sytuacjach, iż brakiem formalnym jest zaniechanie zamieszczenia w pytaniu osobnej części wykazującej relewantności pytania, stanowiłoby wyraz nadmiernego formalizmy procesowego, niepotrzebnie wydłużającego postępowa-nie w sprawie” (M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 315).

Stanowisko powyższe podzielam, tym bardziej że znajduje poparcie w praktyce orzeczniczej Trybunału, który dopuszczał do rozpoznania pytania prawne sądów administracyjnych dotyczące konstytucyjności przepisów będących podstawą prawną kontrolowanych decyzji nawet mimo braku w ich uzasadnieniach osobnego fragmentu wyjaśniającego znaczenie orzeczenia trybunalskiego (przy czym czynił tak nawet wtedy, gdy ostatecznie orzekał o zgodności ocenianej regulacji; zob. wyrok z 24 marca 2003 r., sygn. P 14/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 22, cz. III, pkt 2). Funkcjonalność pytania prawnego WSA w Poznaniu, w którym przedmiotem zakwestionowania sąd pytający uczynił art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., stanowiący materialną podstawę decyzji administracyjnej kontrolowanej przez ten sąd, jest – w mojej ocenie – ewidentna.
W uzasadnieniu postanowienia, do którego składam to zdanie odrębne, Trybunał nie objaśnił, niestety, jakich jeszcze konkretnie wyjaśnień oczekiwałby od sądu pytającego, aby jego pytanie czyniło zadość art. 52 ust. 2 pkt 5 otpTK. Tymczasem takie objaśnienie mogłyby być cenną wskazówką dla sądów na przyszłość.

2. W cz. II pkt 3.2.2. uzasadnienia postanowienia o umorzeniu postępowania Trybunał ujawnił jeszcze jedną przyczynę odmowy merytorycznego rozpoznania pytania prawnego. Wskazał, że w niniejszej sprawie przeszkodą było nie tylko to, że sąd pytający nie wykazał w sposób dostateczny przesłanki funkcjonalnej, ale że przesłanka ta w ogóle nie wystąpiła.

Rozumowanie Trybunału w tym zakresie można sprowadzić do twierdzenia, że merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma bezpośredniego znaczenia dla oceny legalności decyzji starosty, ponieważ – w świetle stanu faktycznego – decyzja ta miałaby, zdaniem Trybunału, taką samą treść nawet wtedy, gdyby starosta uzyskał kompetencję do odstąpienia od nałożenia sankcji w postaci odebrania uprawnień diagnoście z uwagi na inne okoliczności podmiotowe i przedmiotowe niż opisane w zakwestionowanym przepisie.
Uważam, że Trybunał – choć trafnie przyjął jako punkt wyjścia, że warunkiem rozpoznania pytania prawnego jest to, aby rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym zależało od odpowiedzi, jakiej udzieli Trybunał w kwestii zgodności z Konstytucją regulacji budzącej wątpliwości tego sądu – dokonał nieuprawnionego zawężenia rozumienia przesłanki funkcjonalnej.
Zgodnie z art. 193 in fine Konstytucji, pytanie prawne jest dopuszczalne, o ile od odpowiedzi Trybunału „zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”.
Pytanie prawne WSA w Poznaniu przedstawione zostało w związku z toczącą się przed Sądem sprawą dotyczącą zgodności z prawem wydanej na podstawie art. 84 ust. 3 p.r.d. decyzji starosty o cofnięciu diagnoście uprawnień do przeprowadzania badań technicznych pojazdów. „Sprawą toczącą się przed sądem” w rozumieniu art. 193 Konstytucji jest w tym przypadku sprawa sądowoadministracyjna, której istota sprowadza się do oceny legalności działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji).
Moim zdaniem, rozstrzygnięcie przez Trybunał kwestii konstytucyjności prawnych podstaw wydawania przez organy administracji publicznej władczych decyzji wpływających na wolności, prawa lub obowiązki obywateli zawsze ma podstawowe znaczenie dla kontroli przez sądy administracyjne zgodności z prawem takich decyzji. Z punktu widzenia zasady najwyższej mocy prawnej Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji), a także nakazu działania organów władzy publicznej na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji) i z poszanowaniem reguł państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), trudno byłoby – w mojej ocenie – uznać, że decyzja wydana w oparciu o niekonstytucyjny akt normatywny mogłaby spełniać wymóg legalności.
Innymi słowy, dla sądu administracyjnego ma „znaczenie” to, czy przepis, który był podstawą wydania kontrolowanej decyzji, jest zgodny z wymaganiami konstytucyjnymi.
Z treści art. 193 in fine Konstytucji wynika również, że odpowiedź Trybunału co do konstytucyjności ma mieć znaczenie przede wszystkim właśnie dla sądu; dopiero następczo orzeczenie trybunalskie – jako ostateczne oraz powszechnie obowiązujące (art. 190 ust. 1 Konstytucji) – musi być uwzględnione przez organy administracji, których decyzje zostałyby uchylone przez sąd z racji niekonstytucyjności podstawy ich wydania.
Z tych względów zdecydowanie nie podzielam rozumowania Trybunału, który odmówił merytorycznego rozpoznania pytania prawnego, zakładając a priori, że – nawet w przypadku orzeczenia o niekonstytucyjności zakwestionowanej regulacji – hipotetyczna decyzja starosty, jaka mogłaby być wydana po zwróceniu sprawy przez sąd administracyjny, byłaby i tak taka sama co do treści z uwagi na okoliczności sprawy. Z treści domniemywanej, przyszłej decyzji organu Trybunał wywiódł wniosek o niedopuszczalności wydania wyroku rozstrzygającego kwestię konstytucyjności regulacji, która w tej konkretnej sprawie stanowi pod-stawę rozstrzygnięcia przez sąd pytający o legalności decyzji będącej obecnie w mocy. Takie rozumowanie jest nietrafne już choćby z tego powodu, że merytoryczne rozpoznanie pytania prawnego mogło doprowadzić do orzeczenia przez Trybunał o zgodności art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. z wymaganiami konstytucyjnymi, co wykluczałoby uchylenie przez sąd decyzji administracyjnej z powołaniem na niekonstytucyjność podstaw prawnych działania organu. Okoliczność, że rozważenie przez Trybunał zarzutów sformułowanych przez sąd pytający mogłoby wykazać zgodność regulacji z Konstytucją, nie przekreśla funkcjonalności pytania.

Wyrok Trybunału powinien mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny kwestii legalności (a więc także konstytucyjności) decyzji administracyjnej, co nie znaczy jeszcze, że jego wydanie dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia przez Trybunał naruszenia standardów konstytucyjnych. Także wyrok o zgodności z Konstytucją zaskarżonej regulacji ma – moim zdaniem – „znaczenie” dla sądu administracyjnego. Uważam, że decyzja wydana na mocy przepisu, którego konstytucyjność została potwierdzona w przewidzianym do tego trybie (art. 193 Konstytucji), zawsze jest jakościowo „inna” od – nawet tożsamej treściowo – decyzji, której podstawa prawna po jakimś czasie okazuje się jednak być niekonstytucyjna. Intencją WSA w Poznaniu było wykluczenie tej drugiej ewentualności.
Moim zdaniem, nie jest rolą Trybunału Konstytucyjnego antycypowanie treści orzeczenia sądu pytającego, jakie mogłoby zapaść po uzyskaniu wyroku Trybunału, ani też rozważanie, jaką ocenę przyjmie organ administracji w razie uchylania decyzji przez sąd oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Nie podzielam twierdzenia Trybunału, że rozstrzygnięcie wątpliwości co do konstytucyjności art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie ma znaczenia dla sądu pytającego, ponieważ – w opinii Trybunału – w okolicznościach tej konkretnej sprawy starosta, nawet gdyby uzyskał do tego kompetencję, i tak nie odstąpiłby od wydania decyzji o cofnięciu diagnoście uprawnień, ani nie zdecydowałby się na nałożenie sankcji mniej dolegliwej. Po pierwsze, wcale nie jest dla mnie oczywiste, że właśnie tak postąpiłby organ administracji w razie orzeczenia o niekonstytucyjności art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. Kontrolowanej decyzji skarżący zarzuca właśnie to, że nałożono tak drastyczną sankcję mimo tego, że przez 15 lat wykonywał zawód diagnosty samochodowego w sposób wzorowy i skrupulatny zaś stwierdzona nieprawidłowość miała charakter jednorazowy. Po drugie, nie można – w mojej ocenie – z góry wykluczyć tego, że negatywny wyrok Trybunału spotka się z interwencją ustawodawczą, który postanowi o zredukowaniu stopnia dolegliwości i zmianie zasad nakładania sankcji. Po trzecie, nawet wydanie przez Trybunał wyroku pozytywnego stanowiłoby istotną wartość dla rozpoznającego konkretną sprawę sądu pytającego, który w uzasadnieniu pytania prawnego deklarował i uzasadniał pogląd o niezgodności zaskarżonej regulacji z Konstytucją.

3. W cz. II pkt 4 uzasadnienia postanowienia o umorzeniu postępowania Trybunał zaznaczył, że „wskazany przez sąd pytający przedmiot kontroli ma utrwaloną wykładnię w bogatym i stosunkowo jednolitym pod tym względem orzecznictwie sądów administracyjnych”, z którego to orzecznictwa wynika konieczność niezwykle wnikliwego i starannego badania przez organy administracji każdej sprawy naruszenia przez diagnostów przepisów prawa oraz reguł wykonywania badań technicznych. Zdaniem Trybunału, sięgnięcie do tego orzecznictwa w kontekście sprawy zawisłej przed WSA w Poznaniu mogłoby znacząco pomóc w znalezieniu właściwego rozstrzygnięcia.
Uważam, że ten argument Trybunału przemawia wręcz za koniecznością rozpoznania pytania prawnego WSA w Poznaniu, a więc dowodzi funkcjonalności tego pytania. Sąd zabiegał o to, żeby uzyskać orzeczenie trybunalskie ostatecznie rozstrzygające, czy podstawa prawna kontrolowanej decyzji administracyjnej jest, czy też nie jest, zgodna z Konstytucją. Niezależnie od „bogatego i stosunkowo jednolitego” orzecznictwa sądów administracyjnych, sąd pytający stanął na stanowisku (czemu dał wyraz w uzasadnieniu pytania prawnego), że sankcja przewidziana w art. 84 ust. 3 p.r.d. jest nadmierna i prowadzi do nadmiernej ingerencji w wolność wyboru i wykonywania zawodu. Przepis poddany kontroli ma brzmienie jednoznaczne i nie poddaje się wykładni umożliwiającej wywiedzenie z niego kompetencji starosty do odstąpienia od wymierzenia sankcji lub jej miarkowania, co stanowi problem konstytucyjny dostrzeżony przez sąd pytający. Taka wykładnia byłaby wykładnią contra legem. Sąd pytający sam zresztą sygnalizował w uzasadnieniu pytania prawnego niemożność usunięcia wątpliwości w drodze wykładni. Nie stanowi zatem rozwiązania podniesionego przez Sąd problemu konstytucyjnego konstatacja, że organy administracji powinny niezwykle wnikliwie i starannie badać przypadki deliktów administracyjnych diagnostów.